來(lái)源：中國(guó)能源報(bào)

日前，國(guó)家發(fā)改委、工信部、國(guó)家能源局、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2020年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的通知》，要求尚未完成“十三五”去產(chǎn)能目標(biāo)的地區(qū)和中央企業(yè)，要統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，確保去產(chǎn)能任務(wù)在2020年底前全面完成，并針對(duì)鋼鐵、煤炭、煤電行業(yè)，在附件中分別發(fā)布了2020年化解過(guò)剩產(chǎn)能工作要點(diǎn)。

限制煤電規(guī)模、嚴(yán)控新增產(chǎn)能、做好應(yīng)急儲(chǔ)備……《2020年煤電化解過(guò)剩產(chǎn)能工作要點(diǎn)》從多個(gè)方面對(duì)煤電產(chǎn)能提出要求。有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，這份文件發(fā)布的直接目的是為“十三五”期間煤電供給側(cè)改革取得的成果收官，而煤電在“十四五”以及之后的發(fā)展仍存在著不確定性。

“11億千瓦”，到底多了還是少了？

《要點(diǎn)》最為業(yè)內(nèi)所關(guān)注的，莫過(guò)于目標(biāo)任務(wù)中提出的“2020年底全國(guó)煤電裝機(jī)規(guī)?？刂圃?1億千瓦以?xún)?nèi)”這一條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年前5個(gè)月，全國(guó)新批、新開(kāi)工的煤電項(xiàng)目合計(jì)裝機(jī)容量約有0.48億千瓦，而截至2019年底，我國(guó)煤電裝機(jī)容量已達(dá)10.4億千瓦。

“這份文件，無(wú)疑給熱衷于繼續(xù)擴(kuò)張煤電規(guī)模的企業(yè)和投資者潑了一瓢冷水。11億千瓦的規(guī)模上限提出之后，今年下半年煤電再出現(xiàn)大量新增產(chǎn)能的可能性較小。”中國(guó)能源研究會(huì)可再生能源專(zhuān)委會(huì)主任李俊峰日前在一次公開(kāi)演講中說(shuō)，“我在和一些發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人交流時(shí)他們也表示，這份文件給了自己‘當(dāng)頭棒喝’。”

與之相比，華北電力大學(xué)教授袁家海對(duì)《要點(diǎn)》提出的“11億千瓦”的容量限制的看法較為中性。“今年是‘十三五’收官之年，文件在要求嚴(yán)控規(guī)模的同時(shí)，實(shí)際也明確各省根據(jù)實(shí)際情況，將手續(xù)補(bǔ)齊的停建項(xiàng)目移出停、緩建名單，以此來(lái)避免地方上利用規(guī)劃之間的空檔期上馬過(guò)多的項(xiàng)目。至于‘十四五’時(shí)期的規(guī)模，還要等待規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)一步確定。” 

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟則認(rèn)為，“11億千瓦”作為一個(gè)上限目標(biāo)是比較適度的。“化解過(guò)剩產(chǎn)能的背后，有升級(jí)和優(yōu)化的要求。煤電在電力系統(tǒng)中的功能角色正在變化，到底什么樣的規(guī)模真正有利于我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型，可能需要一個(gè)相對(duì)寬裕的新增空間來(lái)探索。”

地方煤電建設(shè)存在較大不確定性

李俊峰認(rèn)為，我國(guó)煤電目前處于“在糾結(jié)中發(fā)展”的局面。“一方面，從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，我們提出了增加電煤消費(fèi)占比的要求，2019年電煤在全部煤炭消費(fèi)中的占比已經(jīng)從2015年的38%提升至48%。但另一方面，電力行業(yè)的二氧化碳排放占到全國(guó)二氧化碳排放的比重高達(dá)40%，煤電碳排放的問(wèn)題是不容忽視的。”他表示，“煤電是托底的發(fā)電電源，出現(xiàn)供應(yīng)不足的部分就需要煤電能頂上來(lái)，但我認(rèn)為11億千瓦的煤電裝機(jī)規(guī)模上限，已經(jīng)可以滿(mǎn)足目前的發(fā)展要求。”

煤電的“糾結(jié)”還不止于此。

據(jù)袁家海介紹，“十三五”期間，我國(guó)煤電行業(yè)供給側(cè)改革成果已較為顯著。“‘十三五’前四年，新增煤電裝機(jī)逐年減少，2016-2019年間累計(jì)新增煤電裝機(jī)1.34億千瓦，對(duì)比‘十二五’期間，火電（包括煤電、氣電等）新增容量占到五年內(nèi)總新增裝機(jī)容量的51%，其中累計(jì)新增煤電裝機(jī)高達(dá)2.3億千瓦。”他表示，“可以說(shuō)，煤電裝機(jī)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭在‘十三五’時(shí)期被有效遏制住了，但煤電機(jī)組的絕對(duì)量仍然較大。”

而今年2月26日，國(guó)家能源局官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》顯示，除山西、甘肅、寧夏、黑龍江、吉林五省區(qū)外，其余省份、地區(qū)2023年煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)均為綠色等級(jí)，充裕度預(yù)警綠色地區(qū)較上一年度繼續(xù)增多。此次發(fā)布的《要點(diǎn)》也并未就這些地區(qū)的煤電項(xiàng)目建設(shè)提出過(guò)多限制和約束。

“各省區(qū)煤電項(xiàng)目審批權(quán)可以自己掌握，使得國(guó)家層面對(duì)于整體規(guī)模的控制難以遏制地方上對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)等考慮進(jìn)行的煤電項(xiàng)目投資，地方政府、企業(yè)也逐漸開(kāi)始取代中央發(fā)電企業(yè)，成為煤電項(xiàng)目投資的主要參與力量。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家向記者表示，如果不采取措施，多年來(lái)行業(yè)為去產(chǎn)能付出的努力可能會(huì)付諸東流，“除非中央對(duì)于煤電投資出臺(tái)新的限制性的規(guī)定，否則地方上以各種名義新增煤電項(xiàng)目的情況將很難遏制。”

《要點(diǎn)》之外，靈活性成“必答題”

“從中長(zhǎng)期來(lái)看，如果2030年全社會(huì)用電量達(dá)到10萬(wàn)億千瓦時(shí)，綜合考慮50%非化石能源電力供應(yīng)、適度發(fā)展氣電等，留給煤電的電量空間不超過(guò)4.3萬(wàn)億千瓦時(shí)。而2019年，煤電發(fā)電量已經(jīng)達(dá)到4.56萬(wàn)億千瓦時(shí)。”袁家海指出，“這不僅意味著我國(guó)煤電電量需求可能已在2019年接近甚至達(dá)到峰值，還意味著從‘十四五’開(kāi)始，除非電力需求增長(zhǎng)大幅超出了目前的預(yù)期，否則我國(guó)煤電的電量市場(chǎng)可能需要在當(dāng)前的基礎(chǔ)上做減法。”

在此情境下，煤電裝機(jī)容量仍將有所增加，但電量卻可能逐漸降低，即煤電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)將進(jìn)一步走低，煤電機(jī)組壓底負(fù)荷運(yùn)行的情況也將因此越來(lái)越普遍。“煤電未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)，不再是裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)張，而是要提高現(xiàn)有機(jī)組的靈活性和容量?jī)r(jià)值。”袁家海表示。

此次六部委聯(lián)合發(fā)布的文件以化解過(guò)剩產(chǎn)能工作為主，并未提及煤電靈活性改造的相關(guān)內(nèi)容。但在控制規(guī)模的同時(shí)，煤電如何轉(zhuǎn)變角色與功能定位，同樣是“十四五”煤電規(guī)劃必須明確的問(wèn)題。更有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)該將煤電機(jī)組具備一定靈活性作為硬性技術(shù)要求進(jìn)行明確。

對(duì)此，馮永晟表示：“目前，清潔能源發(fā)電比例快速大幅上升，煤電受到供給側(cè)可再生能源發(fā)電的巨大沖擊，需要應(yīng)對(duì)其帶來(lái)的‘剩余負(fù)荷’的波動(dòng)，而這種負(fù)荷特征相比傳統(tǒng)需求側(cè)的波動(dòng)更加難以預(yù)測(cè)和把握，正處于能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中的電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)對(duì)煤電提出新要求。”

“煤電的功能定位在變化，適應(yīng)這種變化的資源配置機(jī)制也應(yīng)有所調(diào)整，煤電不再只提供電量，也不能再僅靠利用小時(shí)數(shù)賺錢(qián)。”馮永晟指出。“政策需要規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但發(fā)電企業(yè)如何選擇技術(shù)路線和投資方案，應(yīng)交由市場(chǎng)引導(dǎo)，由發(fā)電企業(yè)決定。煤電為可再生能源發(fā)展提供的輔助支撐功能越大，就越需要建立針對(duì)這種功能變化的市場(chǎng)。”